转发《国务院关于促进节约集约用地的通知》
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。现就有关问题通知如下:
一、按照节约集约用地原则，审查调整各类相关规划和用地标准
（一）强化土地利用总体规划的整体控制作用。
各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，年度用地安排也必须控制在土地利用年度计划之内。不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，必须及时调整和修改，核减用地规模。
（二）切实加强重大基础设施和基础产业的科学规划。
要按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。
（三）从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力。
要按照节约集约用地的要求，加快城市规划相关技术标准的制定和修订。尽快出台新修订的人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率，严格按国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设。严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。
（四）严格土地使用标准。
要健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准。
要按照节约集约用地的原则，在满足功能和安全要求的前提下，重新审改现有各类工程项目建设用地标准。凡与土地使用标准不一致的建设标准和设计规范，要及时修订。要采取先进节地技术、降低路基高度、提高桥隧比例等措施，降低公路、铁路等基础设施工程用地和取弃土用地标准。建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。今后，各地区、各部门不得开展涉及用地标准并有悖于节约集约用地原则的达标评比活动，已经部署开展的相关活动要坚决停下来。
二、充分利用现有建设用地，大力提高建设用地利用效率
（五）开展建设用地普查评价。
各地要在第二次土地调查的基础上，认真组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，并按照法律法规和政策规定，处理好建设用地开发利用中存在的问题。今后各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。
（六）严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制订具体办法。2008年6月底前，各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告。
（七）积极引导使用未利用地和废弃地。
国土资源部门要对适宜开发的未利用地做出规划，引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。积极复垦利用废弃地，对因单位撤销、迁移等原因停止使用，以及经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地，应依法及时收回，重新安排使用；除可以继续划拨使用的以外，经依法批准由原土地使用者自行开发的，按市场价补缴土地价款。今后，要严格落实被损毁土地的复垦责任，在批准建设用地或发放采矿权许可证时，责任单位应依法及时足额缴纳土地复垦费。
（八）鼓励开发利用地上地下空间。
对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。财政、税务部门要严格落实和完善鼓励节约集约用地的税收政策。国土资源部要会同有关部门，依照《中华人民共和国物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。
（九）鼓励开发区提高土地利用效率。
国土资源部要研究建立土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等评价指标体系，加快开发区土地节约集约利用评估工作。凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可以申请整合依法依规设立的开发区，或者利用符合规划的现有建设用地扩区。对符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的国家级开发区，优先安排建设用地指标。
三、充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制
（十）深入推进土地有偿使用制度改革。
国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。要加强建设用地税收征管，抓紧研究各类建设用地的财税政策。
（十一）完善建设用地储备制度。
储备建设用地必须符合规划、计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。
（十二）合理确定出让土地的宗地规模。
土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定，不得擅自调整。合理确定出让土地的宗地规模，督促及时开发利用，形成有效供给，确保节约集约利用每宗土地。未按合同约定缴清全部土地价款的，不得发放土地证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地证书。
（十三）严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。
工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。国土资源部门要会同发展改革、城市规划、建设、水利、环保等部门制订工业用地招标拍卖挂牌出让计划，拟定出让地块的产业类型、项目建议、规划条件、环保要求等内容，作为工业用地出让的前置条件。工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格。严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。
（十四）强化用地合同管理。
土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。
（十五）优化住宅用地结构。合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。
四、强化农村土地管理，稳步推进农村集体建设用地节约集约利用
（十六）高度重视农村集体建设用地的规划管理。
要按照统筹城乡发展、节约集约用地的原则，指导、督促编制好乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，划定村镇发展和撤并复垦范围。利用农民集体所有土地进行非农建设，必须符合规划，纳入年度计划，并依法审批。严格禁止擅自将农用地转为建设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。
（十七）鼓励提高农村建设用地的利用效率。
要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。
（十八）严格执行农村一户一宅政策。
各地要结合本地实际完善人均住宅面积等相关标准，控制农民超用地标准建房，逐步清理历史遗留的一户多宅问题，坚决防止产生超面积占用宅基地和新的一户多宅现象。
五、加强监督检查，全面落实节约集约用地责任
（十九）建立健全土地市场动态监测制度。
要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。国土资源部门要对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析，研究完善加强土地调控、促进节约集约用地的政策措施。
（二十）完善建设项目竣工验收制度。
要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。
（二十一）加强各类土地变化状况的监测。
运用遥感等现代技术手段，做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。国家每年选择若干个省级行政区，进行全行政区域的土地利用状况监测。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。
（二十二）加强对节约集约用地工作的监管。
国土资源部要会同监察部等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，要追究相关责任人的责任。
（二十三）建立节约集约用地考核制度。
制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果由国土资源部门定期公布，作为下达土地利用年度计划的依据。
各地区、各部门要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性，增强节约集约用地的责任感，切实转变用地观念，转变经济发展方式，调整优化经济结构，将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜，以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。
国务院
二○○八年一月三日
目前，我国存量建设用地利用普遍粗放，甚至出现闲置浪费现象。为保住18亿亩耕地红线，在实行最严格土地管理制度的同时，节约集约利用土地成为今后我国土地利用的根本方针。
继去年推出一系列土地调控手段之后，2008年的土地新政出台。昨日，国务院正式颁布了《关于促进节约集约用地的通知》(以下简称《通知》)，从房地产开发用地到基础设施用地再到农村集体土地，新政为今后我国的土地利用印制了“节约集约”的新标签。新政的明确方向是提高建设用地利用效率，充分发挥市场配置土地资源基础性作用成为土地在宏观经济调控中的角色定位。
闲置土地
闲置房地产用地将征缴增值地价
土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。
近年来，“圈地风”导致开发商大规模囤地，延缓土地开工时间，继而延缓楼盘开盘，坐地涨价。针对此，《通知》规定，将严格执行闲置土地处置政策。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。目前，国土资源部正会同有关部门抓紧研究制订具体办法。
根据规定，土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用。对不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。
目前，土地成为开发商向银行和资本市场进行融资的筹码，致使一些开发商宁愿付出与其获得利益不相称的违法违规成本，进行囤地。造成大量土地处于闲置状态。
对此，《通知》要求将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年、完成土地开发面积不足1/3或投资不足1/4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资。
与此同时，为提高建设用地的使用效率，《通知》鼓励开发利用地上地下空间。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款。
此外，财政、税务部门要严格落实和完善鼓励节约集约用地的税收政策。国土资源部要会同有关部门，依照《物权法》的有关规定，抓紧研究制订土地空间权利设定和登记的具体办法。
基础建设
经营性基础设施用地实行有偿使用
对城市基础设施以及各类社会事业中经营性用地实行有偿使用。
自2004年8月31日起，国土资源部、监察部联合下发71号令，要求所有经营性项目用地一律公开竞价出让，各地不得再以历史遗留问题为由进行协议出让。但对基础设施是否有偿使用却一直处于争论和讨论中。此次发布的《通知》明确表示，今后，除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施(产业)、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。
目前，我国一些地区在进行基础设施建设时，存在铺张浪费用地的现象，甚至在一些中小城市出现数万平方米的城市广场。面对类似的浪费用地现象，《通知》要求，严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。
此前，在接受媒体采访时，中国人民大学公共管理学院副院长严金明如此评论，“高速公路等基础设施明显带有经营收益性质，其用地却是无偿划拨取得，并没有体现土地的性质”。
而对于经营性基础设施用地的有偿使用这一要求，有专家表示，具体操作上可将其直接“招拍挂”，也可以通过评估的方式操作。目前，根据修改后的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”。
《通知》同时要求国土资源部要严格限定划拨用地范围，及时调整划拨用地目录。加强建设用地税收征管，抓紧研究各类建设用地的财税政策。
对于土地利用出现的变化，国土资源部土地咨询研究部主任潘文灿表示，在土地资源的利用上，应该发挥土地利用总体规划统筹的作用。
农村用地
盘活利用农村集体建设用地
要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。
此前，中国人民大学土地管理系主任叶剑平做过一个关于农村建设用地的估价。根据他的分析，2004年，全国有2.48亿亩村庄用地，工业用地平均价格近500元每平方米，农村宅基地100元每平方米。耕地和村庄建设用地相加大概34万亿元。根据统计局2006年的数据，全国农户有2.5亿，就是耕地和宅基地，不算地上房屋及其他设施，大概每户拥有13.6万元的土地资产。“农民有着非常大的资产潜力。”叶剑平表示。
如何激活这些沉默的资产成为当前我国土地管理和土地制度改革试验当中的难题。对此，《通知》给出了一个根本原则，即要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。
《通知》指出，农民住宅建设要符合镇规划、乡规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，当地政府可给予奖励或补助。
对于《通知》中提到的“盘活”二字，专家指出，可以开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的试点工作，对农村居民点进行合理布局，使其适当集中，借用挂钩周转指标，弥补建设用地指标的不足，以缓解用地供需矛盾。
同时，为防止农村集体土地的非法流转，《通知》强调要严格执行农村一户一宅政策。此前，有专家表示，可借道农村土地流转，给目前大量存在的小产权房正名，使其的存在合法化。但去年底国务院和国土部分别对目前存在的小产权房问题发出声明，城镇居民不得到农村购买小产权房。
官员考核
新增建设用地消耗与政绩考核挂钩
重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。
一方面要看紧企业依法用地的“闸门”，一方面还要管住政府依法批地的“闸门”。目前抑制固定资产投资增速加快，已经成为我国在抑制经济从偏快转向过热的重要环节。在国家土地副总督察甘藏春看来，2003年以来，建设用地供应始终都是在固定资产投资增长的下限波动，比较有效地遏制了固定资产投资规模的过快增长。
为了更好地执行土地节约集约利用政策，将耕地保护的“红线”变为“高压线”。今后，我国将制订单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果由国土资源部定期公布，作为下达土地利用年度计划的依据。
甘藏春表示，土地节约集约利用政策的强化促进了经济发展方式的转变。2004年以来，通过最大限度地利用存量土地，基本扭转了建设用地供应主要依靠新增建设用地的局面。多年来建设用地供应中存量用地所占比重始终保持在50%以上，从全国来看，2003年以来单位土地供应面积的城镇固定资产投资额增加量和GDP增加量都有显著提高。
此外，《通知》要求，要完善建设项目竣工验收制度，要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况作为建设项目竣工验收的一项内容。今后，没有国土资源部的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。
《通知》还要求，国土资源部要会同监察部等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。商报记者丁蕊
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2007年土地调控政策回顾
◎城镇土地使用税税额标准提高两倍
经修订的《城镇土地使用税暂行条例》于去年1月1日起实施，其中城镇土地使用税税额标准提高两倍，即“土地使用税每平方米年税额：大城市1.5元至30元；中等城市1.2元至24元；小城市0.9元至18元；县城、建制镇、工矿区0.6元至12元”。为了体现税负公平，外商投资企业和外国企业不收城镇土地使用税的历史也遭终结。
◎工业用地纳入招拍挂范围
去年1月1日起实施的《全国工业用地出让最低价标准》规定，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。国土资源部明确了最低价标准与土地等别相挂钩的政策。在土地等别基础上制订的最低价标准，随土地等别的降低呈现明显的下降趋势，一等相对应的最低价标准(840元/平方米)是十五等(60元/平方米)的14倍，体现了区域土地利用政策。
◎国土部四招防止开发商囤地
为了防止土地闲置以及开发商大面积囤地，根据加大闲置土地处置力度的通知以及39号文，国土部四招办法防止开发商囤地：一是土地实行净地出让。二是将大面积土地分割成小块出让，让小型开发商有能力参与竞争，避免土地垄断；规定土地开发期限。三是出让土地的开发建设时间原则上不得超过3年，确保住房供应量。四是若土地逾一年未按时动工开发，要征收土地出让价20%的土地闲置费，两年未动工的，政府可以无偿收回土地。
◎国务院严控5000万元以上项目
去年11月，国务院办公厅下发《关于加强和规范新开工项目管理的通知》。要求从今年1月起，总投资5000万元以上的拟建项目须报国务院批准，并且要求，在完成各项审批和许可手续后，须每月向社会公告。
◎土地供应进入“储备管理”时代
去年12月，国土资源部、财政部、中国人民银行联合制订发布《土地储备管理办法》，以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。